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守護(hù)好“一湖四水”需法治保障
湘、資、沅、澧四水從東南到西北依次貫穿于湖南省境，匯于洞庭湖后導(dǎo)入長(zhǎng)江。“一湖四水”猶如湖南體內(nèi)的經(jīng)絡(luò)，串起湖南的寸寸土地，其重要意義不言而喻。
湖南省委、省政府為推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，出臺(tái)了系列舉措，“一湖四水”生態(tài)治理取得了一定成效。但應(yīng)清醒認(rèn)識(shí)到，因長(zhǎng)期高負(fù)荷發(fā)展，“一湖四水”流域積累的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題依然比較復(fù)雜和突出。解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞的問(wèn)題，除技術(shù)、資金等支持外，還需要有強(qiáng)有力的法治保障。
健全水環(huán)境保護(hù)法律體系
現(xiàn)行涉水法律體系已基本形成但仍不健全。一是法律體系結(jié)構(gòu)不平衡，缺少涉水的綜合性條例。二是內(nèi)容不完善。比如有的地方局限于現(xiàn)行的法律進(jìn)行管理，存在一個(gè)部門(mén)不上岸、一個(gè)部門(mén)不下水的弊端。
對(duì)此，筆者建議，要按照“一河一策”“一湖一規(guī)”的原則，以《湖南省環(huán)境保護(hù)條例》綜合性基本立法為頂層設(shè)計(jì)，以《湖南省水保護(hù)條例》綜合性單項(xiàng)立法為四梁八柱，以《湖南省湘江保護(hù)條例》和《湖南省洞庭湖保護(hù)條例》特定流域、湖泊綜合性立法為堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，構(gòu)建湖南省一體化的水保護(hù)法律體系。
具體來(lái)說(shuō)，要實(shí)行“兩個(gè)出臺(tái)”“兩個(gè)修訂”。“兩個(gè)出臺(tái)”是出臺(tái)《湖南省水保護(hù)條例》《湖南省洞庭湖保護(hù)條例》?！逗鲜∷Ｗo(hù)條例》既涉及水污染防治，又涉及水資源保護(hù)，是綜和性立法?！逗鲜《赐ズＷo(hù)條例》既涉及到生態(tài)保護(hù)，又涉及到綠色發(fā)展，是綜合性立法。“兩個(gè)修訂”是修訂《湖南省環(huán)境保護(hù)條例》和《湖南省湘江保護(hù)條例》。要在立法原則、管理體制和制度設(shè)計(jì)方面修改完善，從法治上解決“治水”綜合治理中的各種矛盾。
建立統(tǒng)一的綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)
當(dāng)前，對(duì)水的保護(hù)和管理最明顯的問(wèn)題就是多元和分散管理，導(dǎo)致執(zhí)法不統(tǒng)一、執(zhí)法效果差。
一是行政管理分割。針對(duì)洞庭湖，湖南管理采用三市（岳陽(yáng)、常德、益陽(yáng)）一區(qū)（望城）管理模式，盡管湖南省發(fā)展與改革委員會(huì)設(shè)有洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展處，但其職能仍有很大局限性。二是自然資源要素分散。湖南省現(xiàn)行的治水管理，均將江、河、湖等人為切割，把流域本該一體的水、漁、野生動(dòng)植物、水域岸線等環(huán)境要素分散管理。各管理部門(mén)之間存在著明顯的職能重疊、交叉問(wèn)題。
事實(shí)上，針對(duì)自然要素的系統(tǒng)性和整體性，河、湖、江建立統(tǒng)一的綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，國(guó)內(nèi)外已經(jīng)開(kāi)始了探索。筆者建議，“一湖四水”應(yīng)作為湖南省政府的下設(shè)機(jī)構(gòu)，將分散在各行政區(qū)域、行政管理部門(mén)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能乃至自然資源管理職能集于一體。這既可解決各行政區(qū)域執(zhí)法不統(tǒng)一問(wèn)題，又能解決資源分散管理、聯(lián)合執(zhí)法難的問(wèn)題。
探索建立專(zhuān)門(mén)化司法機(jī)制
由于生態(tài)系統(tǒng)具有整體性、跨行政區(qū)域性的典型特征，傳統(tǒng)的以消極司法為理念、以行政區(qū)劃為管轄基準(zhǔn)、以三大訴訟分離審理為模式的司法制度難以在相關(guān)案件處理中發(fā)揮有效作用。2015年以來(lái)，湖南省高級(jí)人民法院結(jié)合河長(zhǎng)制的推行，在“一湖四水”均設(shè)立專(zhuān)門(mén)環(huán)境資源法庭，邁出了跨行政區(qū)域環(huán)境案件集中管轄第一步。但目前這種設(shè)置仍面臨一些問(wèn)題，如財(cái)政支出與機(jī)構(gòu)建制上的依附性，有損“一湖四水”環(huán)境資源法庭司法裁判的獨(dú)立性。
筆者建議，改財(cái)政支出及人事任免的橫向管理模式為縱向管理，即垂直管理模式。“一湖四水”的環(huán)境資源法庭人財(cái)物的供應(yīng)權(quán)與決定權(quán)由湖南省高級(jí)人民法院統(tǒng)一管理。同時(shí)，要嚴(yán)格法官錄用制度、建立法官職務(wù)保障及待遇保障制度、淡化法院系統(tǒng)內(nèi)的行政化，建立環(huán)境資源法官的獨(dú)立保障機(jī)制。在條件成熟時(shí)，探索設(shè)立“一湖四水”的環(huán)境資源法院。
湖南省委、省政府為推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，出臺(tái)了系列舉措，“一湖四水”生態(tài)治理取得了一定成效。但應(yīng)清醒認(rèn)識(shí)到，因長(zhǎng)期高負(fù)荷發(fā)展，“一湖四水”流域積累的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題依然比較復(fù)雜和突出。解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞的問(wèn)題，除技術(shù)、資金等支持外，還需要有強(qiáng)有力的法治保障。
健全水環(huán)境保護(hù)法律體系
現(xiàn)行涉水法律體系已基本形成但仍不健全。一是法律體系結(jié)構(gòu)不平衡，缺少涉水的綜合性條例。二是內(nèi)容不完善。比如有的地方局限于現(xiàn)行的法律進(jìn)行管理，存在一個(gè)部門(mén)不上岸、一個(gè)部門(mén)不下水的弊端。
對(duì)此，筆者建議，要按照“一河一策”“一湖一規(guī)”的原則，以《湖南省環(huán)境保護(hù)條例》綜合性基本立法為頂層設(shè)計(jì)，以《湖南省水保護(hù)條例》綜合性單項(xiàng)立法為四梁八柱，以《湖南省湘江保護(hù)條例》和《湖南省洞庭湖保護(hù)條例》特定流域、湖泊綜合性立法為堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，構(gòu)建湖南省一體化的水保護(hù)法律體系。
具體來(lái)說(shuō)，要實(shí)行“兩個(gè)出臺(tái)”“兩個(gè)修訂”。“兩個(gè)出臺(tái)”是出臺(tái)《湖南省水保護(hù)條例》《湖南省洞庭湖保護(hù)條例》?！逗鲜∷Ｗo(hù)條例》既涉及水污染防治，又涉及水資源保護(hù)，是綜和性立法?！逗鲜《赐ズＷo(hù)條例》既涉及到生態(tài)保護(hù)，又涉及到綠色發(fā)展，是綜合性立法。“兩個(gè)修訂”是修訂《湖南省環(huán)境保護(hù)條例》和《湖南省湘江保護(hù)條例》。要在立法原則、管理體制和制度設(shè)計(jì)方面修改完善，從法治上解決“治水”綜合治理中的各種矛盾。
建立統(tǒng)一的綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)
當(dāng)前，對(duì)水的保護(hù)和管理最明顯的問(wèn)題就是多元和分散管理，導(dǎo)致執(zhí)法不統(tǒng)一、執(zhí)法效果差。
一是行政管理分割。針對(duì)洞庭湖，湖南管理采用三市（岳陽(yáng)、常德、益陽(yáng)）一區(qū)（望城）管理模式，盡管湖南省發(fā)展與改革委員會(huì)設(shè)有洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展處，但其職能仍有很大局限性。二是自然資源要素分散。湖南省現(xiàn)行的治水管理，均將江、河、湖等人為切割，把流域本該一體的水、漁、野生動(dòng)植物、水域岸線等環(huán)境要素分散管理。各管理部門(mén)之間存在著明顯的職能重疊、交叉問(wèn)題。
事實(shí)上，針對(duì)自然要素的系統(tǒng)性和整體性，河、湖、江建立統(tǒng)一的綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，國(guó)內(nèi)外已經(jīng)開(kāi)始了探索。筆者建議，“一湖四水”應(yīng)作為湖南省政府的下設(shè)機(jī)構(gòu)，將分散在各行政區(qū)域、行政管理部門(mén)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能乃至自然資源管理職能集于一體。這既可解決各行政區(qū)域執(zhí)法不統(tǒng)一問(wèn)題，又能解決資源分散管理、聯(lián)合執(zhí)法難的問(wèn)題。
探索建立專(zhuān)門(mén)化司法機(jī)制
由于生態(tài)系統(tǒng)具有整體性、跨行政區(qū)域性的典型特征，傳統(tǒng)的以消極司法為理念、以行政區(qū)劃為管轄基準(zhǔn)、以三大訴訟分離審理為模式的司法制度難以在相關(guān)案件處理中發(fā)揮有效作用。2015年以來(lái)，湖南省高級(jí)人民法院結(jié)合河長(zhǎng)制的推行，在“一湖四水”均設(shè)立專(zhuān)門(mén)環(huán)境資源法庭，邁出了跨行政區(qū)域環(huán)境案件集中管轄第一步。但目前這種設(shè)置仍面臨一些問(wèn)題，如財(cái)政支出與機(jī)構(gòu)建制上的依附性，有損“一湖四水”環(huán)境資源法庭司法裁判的獨(dú)立性。
筆者建議，改財(cái)政支出及人事任免的橫向管理模式為縱向管理，即垂直管理模式。“一湖四水”的環(huán)境資源法庭人財(cái)物的供應(yīng)權(quán)與決定權(quán)由湖南省高級(jí)人民法院統(tǒng)一管理。同時(shí)，要嚴(yán)格法官錄用制度、建立法官職務(wù)保障及待遇保障制度、淡化法院系統(tǒng)內(nèi)的行政化，建立環(huán)境資源法官的獨(dú)立保障機(jī)制。在條件成熟時(shí)，探索設(shè)立“一湖四水”的環(huán)境資源法院。